所谓穷则思变，变则通，通则久。难能可贵的是，佛山市作为广东省“三旧”改造的起源地和示范市，自2007年6月在全省率先提出“旧城镇、旧厂房、旧村居”的“三旧”改造概念，在过去十二年的城市更新发展历程中，每每做到了与时俱进，顺应时势潮流和发展阶段变化，城市的决策者根据城市更新发展新形势新状况适时对城市更新政策进行调整，从而保障了城市更新项目按政策预期顺利推进。因此，佛山城市更新发展一直走在大湾区城市前列。
一
城市更新的意义
土地资源是城市可持续发展的重要根基，如何为佛山社会经济和城市建设发展提供充足的土地资源保障成为城市管理者首先需要考虑和解决的问题。佛山总体土地开发强度已经超过38%，远超30%的一般国际警戒线，所以依赖增量开发的土地发展模式难以为继，存量土地的再开发就变得越来越重要和关键，即城市更新（三旧改造）对佛山城市的可持续发展发挥着越来越重要的作用，并将是未来佛山城市更新的主战场。
佛山市城市更新局丘胜辉局长曾在访谈中一语中的指出：佛山是在存量用地上建设发展的城市，解决好城市更新的问题，就是解决好了高质量发展的重点问题，解决好了城市形态的转变的问题，推动城市形态提升。
二
城市更新新政策的引领
城市更新是城市可持续发展的一种重要方式，但随着城市的发展会暴露城市更新进程中许多矛盾和问题，如产业产能低、耗能大，旧村改造各方主体利益难以平衡等，影响了城市的健康持续发展。为此，城市决策者针对这些矛盾和问题出台了相应的城市更新新政策。
（一）创新供地方式，鼓励连片改造
2018年9月1日起，佛山市出台实施城市更新新政——《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见(试行)》(佛府办〔2018〕27号)，新政统一了五区城市更新大方向、规范了运作流程，强调了“规划引领”的理念。新政最大的亮点之一就是明确城市更新项目的供地方式可以采用协议出让的方式，规定城市更新供地属政府收购储备后再次供地的必须采用公开出让外，其余可以协议出让。这很大程度调动了业主及市场主体的参与积极性。
新政的总体思路是以村级工业园综合提升为主导方向，以中心城区旧村居改造为重点区域，鼓励连片改造和确保公益性用地指标落实，并在提升工业园区方面出台利好政策：允许兼容研发、居住、公配20%，增容不再补缴土地出让金，符合条件的允许产权分割，还有奖励措施。2019年11月21日，佛山市又出台《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛府〔2019〕14号），进一步补充完善城市更新政策。该文在规划管理、审查报批和连片改造等方面都出台了相关利好政策：
01
能按法定控规实施的项目可不再另行编制城市更新单元规划；
02
关于“公益性用地”，原来人均公园绿地指标不达标的，要求公益性用地不低于25%，现可调整到20%，但需镇街内调配平衡；
03
在标图建库、用地报批流程手续方面，政策较之前更宽松；
04
支持旧城镇、旧村庄整体改造。对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率；
05
加大土地出让金优惠力度，鼓励连片改造，加大对一定规模以上改造项目的扶持。
从上述政策可以看出，佛山政府对城市更新的支持力度加大、让利幅度加大。
（二）制定区级政策，明确实施流程
区级城市更新政策方面，自佛山新政27号文出台后，各区结合具体区情出台了相关区级政策和指引。
可见，在市政府一系列政策引领和鼓励措施的带动下，各区政府快速积极响应，出台配套办法和细则，将城市更新工作落到实处，有力推进城市更新发展。
三
城市更新中的一些建议
（一）关注提升产业功能
为满足产业改造提升对土地空间的增长需求，我们可通过城市更新对原来高耗能、低产出的低矮破旧厂房进行拆除重建，重新植入新型产业，打造一批主题产业园区。建议可从以下几方面考虑：
（1）精心做好土地规划。在政策允许的情况下，对土地进行整合利用，对土地承载力进行科学定性，并处理好周边交通规划等问题。
（2）因地制宜做好产业规划。通过合理的产业规划，避免重复投入和无序发展同时，引导具有本地优势的产业、新兴的产业集聚，从而形成更好的规模效应。
（3）做好生活配套规划。产业园区里不能够只有工厂，必须要有相应的居住、商服、公共服务设施等配套，这样才能吸引人才的进驻，为企业发展提供人力资源保障。
图：广东新媒体产业园
（二）关注旧村改造经济平衡
城市更新容积率低制约土地价值释放，城市更新项目特别是旧村居改造项目，现状容积率往往都偏高，而控规可以落实的容积率与现状容积率相差不大，导致项目拆赔比偏低（拆赔比低于1:2.5的项目经济账基本上很难做到平衡），项目利润微乎其微，而城市更新项目耗时较长、资金沉淀时间也长，偏高的风险和偏低的利润容易导致投资商趋于保守。城市更新的目的是新增建设用地指标不足以支撑城市发展，需要盘活存量建设用地指标，但是如果改造后的容积率偏低的话，完全达不到旧改的初衷。
因此，建议城市更新项目要重点考虑开发强度的经济平衡，并以此作为编制更新单元规划用地强调指标的参考基础。
（三）重视特色文化建设
（1）政府应在编制保护规划时进行分类指导，宽严适度，以利于城市的更新改造和保护工作的顺利实施。
（2）建议政府针对有历史街区保护的城市更新项目，在土地规划指标平衡、土地出让收益补贴等方面，研究出台相关扶持政策，以促进开发主体更积极地做好历史建筑保护的工作。
（3）开发主体应要探索创新合理利用路径，结合区域产业服务需求，发挥历史建筑的使用价值，使其产生更大的“造血”功能。比如祖庙-东华里改造项目就是一个成功的例子，它将原来破旧的历史街区成功打造成具有岭南特色的城市名片，在实现社会效益的同时，亦大大提升了项目的经济效益。
图：城市更新-祖庙东华里的“前世今生”
四
城市更新工作中的一些感悟
（一）更新改造是利益动态平衡的过程
本质上说，城市更新政策通过调整城市更新的参与方（政府、开发商、村集体/权属方）的利益分配并使之保持在一个动态的均衡范围内。城市更新项目运作的可行与否，与各参与方基本利益的合理诉求是否能够得到基本满足息息相关。只有城市更新项目的各参与方都有利可图，城市更新政策才能切实发挥其应有的促进作用。
因此，不管是什么样的改造模式（政府主导模式、市场（开发商）主导模式，或是业主自行改造模式），还是什么类型的更新改造项目（譬如工改商、工改居、工改工等），但凡想要顺利进行，首先要做的就是对涉及参与各方利益得失的经济效益进行客观、中立和准确的测算，并找到各方利益诉求交汇重叠的平衡区域。
图：不同主体更新需求
（二）做好更新项目的经济账——经济效益测算
作为佛山十二年城市更新的见证者、参与者和同行者，参与过的城市更新项目众多，有大家熟悉的祖庙-东华里改造项目、澜石片区改造项目、荷城三洲片区改造项目，以及众多区域性改造项目。
总结过去参与的城市更新项目，项目的经济效益测算是前期工作的重点，而能否为项目找到一个参与各方经济效益测算平衡的开发方案则是项目可行的关键。根据经验，更新项目从不可行到变得可行大体上有以下几种解决途径，包括适用的政策依据调整变化、参与者利益诉求变化或参与者变化、将项目地块价值变大使得蛋糕够分等，至于具体采取什么方式则要根据项目实际情况进行具体分析研究。
（三）评估咨询服务可以为更新项目创造价值
一是主要解决评估项目经济效益可不可行的问题，为决策提供经济测算依据；
二是为项目提供增值服务。
一是体现在增加项目的价值，例如在可行方案中为项目筛选更优方案；
二是为项目节省成本，包括直接的成本和间接的隐性成本，例如时间成本、试错成本。
正因为如此，现时的城市更新项目普遍会引入评估咨询服务，而评估咨询亦通过较出色地完成其使命从而为城市更新项目创造价值。
五
结语
从新政策引导的方向、利益调整的方向来看，从佛山城市更新各区项目的开展推进情况来看，从城市更新各参与方的反馈和实际行动来看，佛山城市决策者一直根据城市发展的步伐调整城市更新政策，推动佛山城市更新不断发展。“明者因时而变，知者随事而制”，佛山城市更新必大有可为，可有大为，在此愿与城市更新参与各方共勉，努力而为！
