引言：
为规范国有划拨建设用地使用权地价（以下简称“划拨地价”）评估行为，科学合理评估划拨地价，2019年5月31日，自然资源部办公厅制定并印发实施了《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》（自然资办函〔2019〕922号）（以下简称《指导意见》）。
为更好地理解和贯彻执行《指导意见》，本文结合《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号），就划拨地价评估发表个人见解，以期为大家在该文件的理解和应用上提供帮助。
正文：
《指导意见》全文仅1800余字，明确了划拨地价的定义、引用的标准、评估方法的要求、各评估方法的技术要点及其他特殊规定。
一、明确划拨地价定义
《指导意见》明确划拨地价，是指以划拨方式取得的、无年期限制的土地使用权价格。
二、引用标准和依据
《指导意见》引用了《城镇土地估价规程》《城镇土地分等定级规程》
等最新版本的标准和依据。同时，为充分推进地价一体化建设工作，将2017年出台的《标定地价规程》也加入到《指导意见》引用标准条文行列。
三、明确评估方法要求
对于划拨地价评估方法的选取，与出让用地的评估略有不同，《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）中对评估方法选取“三选一”“二选一”的要求。而《指导意见》要求至少选用成本逼近法、市场比较法、公示地价系数修正法、收益还原法、剩余法（增值收益扣减法）等五种方法中的两种。
四、评估技术要点
《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）明确划拨土地使用权价格评估可以采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和公示地价系数修正法等合适的评估方法。同时，应重点考虑出让土地使用权与划拨土地使用权之间的权利差别对价格的影响。如：采用收益还原法评估确定土地收益时，应考虑因权能受限造成的划拨土地收益与出让土地收益的差异；确定还原率时，应考虑划拨土地使用权的处置限制、使用行业限制等的影响；采用市场比较法评估时，应科学选择划拨土地比较案例；采用成本逼近法评估时，应选用正常的土地取得成本、开发成本及合理的利息、利润；采用剩余法评估时，应注意在划拨土地上开发的不动产，其销售具有严格受限性。
《指导意见》明确，除遵循《城镇土地估价规程》一般规定外，各方法还可按以下要点评估：
1、成本逼近法
成本逼近法中土地取得费结合所处区位及周边区域用地结构的合理确定。
①位于城市建成区外或远郊区域的，以估价对象周边区域平均征收补偿安置费用作为土地取得费。
②位于城市建成区内的，可合理选择估价对象周边区域或类似地区的土地收储、国有土地上房屋征收或集体建设用地拆迁等案例，经期日、区位等修正后，算术平均确定估价对象土地取得费。有存量工业用地收储案例的，可优先选择使用。
2、市场比较法
市场比较法中对比较实例的选取放宽了要求。
①比较实例主要来源于政府实际划拨供地案例，选择实例时可不考虑供后实际用途。
②可适当扩大供需圈范围、交易年限，需要增加比较实例来源时按照先调整范围后调整时间的原则处理。
同时，应注意因各地供地政策不同造成的比较实例价格内涵不同。
建议：对于在自然资源主管部门网站上未公布成交价格的政府实际划拨供地案例，可与自然资源主管部门沟通获取划拨土地供地价格。
（3）公示地价系数修正法
运用公示地价系数修正法时，要求是已公布的划拨土地使用权基准地价、已公布的划拨土地使用权标定地价。采用已完成更新但尚向社会未公布的划拨土地使用权基准地价，需经市、县自然资源主管部门书面同意。
根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）第二十六条规定，土地使用权出让金按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。同时，随着《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》（国土资厅发〔2017〕27号）《自然资源部办公厅关于部署开展2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（自然资办发〔2018〕10号）等关于推进地价一体化建设工作相关文件的落实，各地标定地价成果陆续完成并公布，划拨土地补缴地价中出让金标准与标定地价的关系有待估价机构在估价实务中进行深入探讨。
（4）收益还原法
对于地方政府对划拨土地收益有处置政策或通过研究测算能够明确收益构成的，可依据《城镇土地估价规程》运用收益还原法。
（5）剩余法（增值收益扣减法）
《城镇土地估价规程》明确划拨土地使用权价格评估可通过评估出让土地使用权价格扣减土地增值的方法测算得到，但应科学确定土地增值。
《指导意见》中的剩余法为增值收益扣减法，简称“扣减法”，也就是俗称的“倒算法”。对已公布经科学论证的土地增值收益的地区，可用出让土地使用权价格扣减相应的土地增值收益评估划拨地价。对未公布土地增值收益的地区，估价机构可在满足数理统计要求的前提下，选择案例和技术路线测算土地增值收益。对于仅在地方政府文件或基准地价中规定出让金缴纳比例的，不宜将其作为经科学论证的土地增值收益，不得直接扣减该比例测算划拨地价。
该方法的计算思路是通过收益还原法、市场比较法、剩余法和公示地价系数修正法等常用的土地评估方法测算得到一定年期相同开发程度及容积率水平等条件下的出让土地使用权价格，再根据出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格内涵构成的区别，扣减土地增值收益得到划拨土地使用权价格。具体计算公式如下：
①国有划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格-土地增值收益
或②国有划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格×（1-土地增值收益率）
后记
《指导意见》的出台，系统明确了划拨地价的评估方法和技术要点，进一步规范划拨地价评估行为，引导估价机构从成本和权益的角度揭示划拨地价，科学合理评估划拨地价。
附件
自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知（自然资办函〔2019〕922号）
自然资源部办公厅关于印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知
自然资办函〔2019〕922号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局：
为科学合理评估划拨国有建设用地使用权地价，部组织研究制定了《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》，现印发实施。
附件：划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）
自然资源部办公厅
2019年5月31日
附件
划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）
前言
为规范国有划拨建设用地使用权地价（以下简称“划拨地价”）评估行为，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国资产评估法》等相关法律法规和土地估价国家标准、行业标准，制定本指导意见。
本指导意见由自然资源部提出并归口。
本指导意见起草单位：自然资源部自然资源开发利用司、中国土地估价师与土地登记代理人协会。
本指导意见由自然资源部负责解释。
1.地价定义
本指导意见所述划拨国有建设用地使用权地价，是指以划拨方式取得的、无年期限制的土地使用权价格。
2.引用的标准
下列标准所包含的条文，通过在本指导意见中引用而构成本指导意见的条文。本指导意见颁布时，所示版本均为有效。使用本指导意见的各方应使用下列各标准的最新版本。
GB/T 18508-2014《城镇土地估价规程》
GB/T 18507-2014《城镇土地分等定级规程》
GB/T 21010-2017《土地利用现状分类》
TD/T 1052-2017《标定地价规程》
TD/T 1009-2007《城市地价动态监测技术规范》
《国有建设用地使 用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）
3.评估方法
（1）成本逼近法
（2）市场比较法
（3）公示地价系数修正法
（4）收益还原法
（5）剩余法
划拨地价评估，应至少选用以上评估方法中的两种。
4.评估要点
除遵循《城镇土地估价规程》一般规定外，各方法还可按以下要点评估：
4.1成本逼近法
（1）采用成本逼近法评估划拨地价，应选用客观的土地取得及开发成本数据，包括土地取得费、土地开发费、税费、利息、利润等分项。
（2）合理确定土地取得费。结合估价对象所处区位及周边区域用地结构，分析在估价期日模拟获取估价对象类似用地可能采用的土地取得方式，测算相应土地取得费。
估价对象位于城市建成区外或远郊区域的，以估价对象周边区域平均征收补偿安置费用作为土地取得费。
估价对象位于城市建成区内的，可合理选择估价对象周边区域或类似地区的土地收储、国有土地上房屋征收或集体建设用地拆迁等案例，经期日、区位等修正后，算术平均确定估价对象土地取得费。有存量工业用地收储案例的，可优先选择使用。
4.2市场比较法
（1）运用市场比较法时，应选择与估价对象同类型的比较实例。比较实例主要来源于政府实际划拨供地案例，选择实例时可不考虑供后实际用途。
（2）原则上应在同一供需圈内或类似地区收集不少于三个实例。同一供需圈内可比实例不足时，可适当扩大供需圈范围直至满足条件。原则上应采用三年以内的实例，三年内可选 实例不足时，可将选择年限适当扩大直至满足条件，评估时根据市场情况进行期日修正。需要增加比较实例来源时按照先调整范围后调整时间的原则处理。
（3）选择比较实例时应注意因各地供地政策不同造成的价格内涵不同，应保障比较实例能够修正到估价对象同一价格内涵。
4.3公示地价系数修正法
（1）待估宗地所在区域，政府已公布划拨土地使用权基准地价时，可选用基准地价系数修正法评估划拨地价。采用已完成更新但尚未向社会公布的划拨土地使用权基准地价，需经市、县自然资源主管部门书面同意。
（2）在已公布划拨土地使用权标定地价的城市，可运用标定地价系数修正法进行评估。
4.4收益还原法
地方政府对划拨土地收益有处置政策或通过研究测算能够明确收益构成的，可依据《城镇土地估价规程》运用收益还原法。
4.5剩余法
在《城镇土地估价规程》剩余法思路上衍生技术路线，通过出让土地使用权价格扣减土地增值收益的方法评估划拨地价，可定义为剩余（增值收益扣减）法。
地方已经公布经科学论证的土地增值收益的，可用出让土地使用权价格直接扣减相对应的土地增值收益。
对未公布土地增值收益的地区，估价机构可在满足数理统计要求的前提下，选择案例和技术路线测算土地增值收益。
对于仅在地方政府文件或基准地价中规定出让金缴纳比例的，不宜将其作为经科学论证的土地增值收益，不得直接扣减该比例测算划拨地价。
5.其他规定
公共管理与公共服务用地、交通运输等用地，在运用上述方法评估划拨地价时，应统筹考虑当地出让案例实际