2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称“《意见》”）《意见》第二条提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化配置改革”“鼓励盘活存量建设用地”“完善土地管理体制”4条举措，全面布局谋划土地要素市场化配置工作安排，这对加快要素价格市场化改革，健全要素市场运行机制必然起到极大的促进作用。
接下来“卓越评估”的小编将与广大估价同胞们一起细细品味和解读，并推出系列解读篇章，与您一起剖析“推进土地要素市场配置”的前世今生以及未来展望。下面为大家带来呈现“建立健全城乡统一的建设用地市场”的市场剖析。
图1：《意见》关于推进土地要素市场配置的4个要求
我国商品和服务价格主要是由市场定价的，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。本《意见》提出以供给侧结构性改革为主线，深化市场化改革，扩大高水平的开放格局，这是新时代推进经济体制改革的一个具有标志性意义的转折点。《意见》将“推进土地要素市场配置”放置在主旨内容第一位置，可见国家对目前土地市场化发展过程中急需突破的重难点是摆在重中之重的位置。
图2：《意见》出台的四大意义
早在2013年11月，十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经提出，要完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，实现提高资源配置效率和公平性的目标。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，计划到2022年基本建成城乡统一建设用地市场；到2035年，全面形成城乡统一建设用地市场。由此可见该《意见》是国家建立城乡统一的建设用地市场的前后呼应，表明国家加快建立健全城乡统一的建设用地市场的巨大决心。
图3：《意见》中关于建立健全城乡统一的建设用地市场的4个要点
（一）制定农村集体经营性建设用地入市指导意见
在城乡土地制度分割的背景下，推动农村集体经营性建设用地入市，实行同地同权，让农民和村集体能够同步分享经济发展成果和土地增值的收益分配，既是我国改革趋势也是民心所向。
2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国选取广州市增城区、四会市、佛山市南海区等33个县（市）行政区域进行试点工作。此外还发布《关于深化统筹农村土地制度改革三项试点工作的通知》《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》等配套制度。
图4：农村集体经营性建设用地的定义
《意见》强调“制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”工作，这代表着前期的集体经营性建设用地入市试点工作的成功培植了强大的市场信心，在一定程度上极大地激发了农村土地资源活力。而加速集体经营性建设用地入市流转，离不开政府在土地管理、规划管理等行政管理方面的支持与配合。《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正）里将完善农村土地征收、建立农村集体经营性建设用地入市、改革完善宅基地管理等要求上升为法律层面。
图5：《中华人民共和国土地管理法》对集体经营性建设用地使用权做出相关要求
目前自然资源部正在向社会征询《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》的意见（2020年4月30日前截止），其中“第四节”篇幅主要阐述农村集体经营性建设用地入市的布局安排。
其中提及到诸如“集体经营性建设用地使用权出让的最高年限参照同类用途的国有建设用地的最高年限执行”、“以出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权的，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，具体办法参照国有建设用地执行”，这表明赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，能够实现了城乡土地平等入市、公平竞争。
（二）落实征地制度改革，扩大国有土地有偿使用范围
《中华人民共和国土地管理法》从征地条件、征地程序到补偿标准，调整完善征地制度，给予被征地人更放心的安全保障。比如，督导各省市区尽快制定区片综合地价，保障公平合理的补偿等（如下图所示）。
图6：《土地管理法》征地条件前后修改对比
图7：《土地管理法》征地程序前后修改对比
图8：《土地管理法》征地补偿标准前后修改对比
2016年12月31日，原国土资源部会同国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局和中国银行业监督管理委员会八部委联合发布了颁发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号），进一步深化了国有土地使用和管理制度改革，扩大了国有土地有偿使用范围，促进了国有土地资源全面节约集约利用。
表1：扩大国有土地有偿使用范围
（三）建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度
本次《意见》提出建立集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，具有重大的，这意味着不仅需要全国需要循序渐进建立入市增值收益分配制度，并且要求必须“公平合理的”，这意义必然需要有宏观的指导意见，同时因地制宜，给予一定的弹性空间。
2020年1月1日起施行的新《土地管理法》删除了旧法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，这为农村集体经营性建设用地“入市”扫清障碍。接下来即将全面开展的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价工作，这必然会引发土地增值收益分配的平衡协调需求。
2016年，原财政部 国土资源部颁发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税[2016]41号）提出“调节金”模式，分配手段为“调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收”【适用于国家确定的15个农村集体经营性建设用地入市改革试点县（市、区），本办法执行期限为2015年1月1日至2017年12月31日】；而后其他主要城市和地方将“调节金”转“税费”，逐步与城镇土地增值税接轨。
目前各省市颁发的集体建设用地使用权流转制度，其中参与增值收益分配人员主要包括村集体、村民、政府部门。如下表所示：
表2：各地区土地增值收益分配政策依据（摘选）
（四）建立公共利益征地的相关制度规定
我们国家对土地征收是单向，征用土地的主体仅限于国家，征用效力是强制性的；征用对象也只是具有单一性，只存在“集体土地转国有土地”，公权力过剩在一定程度上会引发一些土地征收过程利益分配不均导致纠纷事件，主要原因在于法律对“公共利益”界定不明。
图9：《土地管理法》对因公共利益征收农民集体所有的土地的条件规定
目前新《土地管理法》对“公共利益”的定义采取了列举法，第四十五条列举了六种公共利益的情形。则后续的《土地管理法实施条例》仍需要进一步配套细化相关征收内容以及征地的审批程序和批后的实施程序。
综上所述，《意见》的发布，再次验证了党中央、国务院对建立城乡统一建设用地市场的目标，是坚定的，明确的，同时也是有时限的。加快构建城乡统一的建设用地市场体系，是落实党中央、国务院决策部署，促进城乡全面融合发展的重要举措，也是深化自然资源体制改革的重要举措。
